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Eine Betriebsverfassung für das 21. Jahrhundert – Fachleute legen Gesetzesvorschlag vor

14.04.2022  — Online-Redaktion Verlag Dashöfer.  Quelle: Hans Böckler Stiftung.

Das Betriebsverfassungsgesetz, das die Mitbestimmung durch Betriebsräte regelt, hat in diesem Jahr gleich zweimal Geburtstag: Ursprünglich 1952 in Kraft getreten, wurde es 1972 von der damaligen sozialliberalen Koalition zum letzten Mal grundlegend modernisiert – damals galten Faxgeräte als Zukunftstechnik.

Höchste Zeit, um das Betriebsverfassungsgesetz fit zu machen für das 21. Jahrhundert – und eine Epoche, in der Digitalisierung, Internationalisierung und sozial-ökologische Transformation neue Anforderungen stellen. Zugleich zeigen zahlreiche Berichte über die Behinderung von Betriebsratsarbeit, dass die betriebliche Mitbestimmung besser gegen Übergriffe von Arbeitgebern gesichert werden sollte. Um diese Ziele zu erreichen, hat eine Gruppe von Expertinnen und Experten aus den DGB-Gewerkschaften, der Hans-Böckler-Stiftung sowie Jura-Professoren von den Universitäten Göttingen und Bremen ein detailliertes Reformkonzept in Form eines Gesetzesvorschlags erarbeitet (alle Mitglieder finden Sie am Ende der PM).* Der DGB-Vorsitzende Reiner Hoffmann, die Zweite Vorsitzende der IG Metall, Christiane Benner, Christoph Meister, Mitglied des ver.di-Bundesvorstands und Dr. Johanna Wenckebach, wissenschaftliche Direktorin des Hugo-Sinzheimer-Instituts (HSI) der Hans-Böckler-Stiftung und Mitautorin des Gesetzesvorschlags, stellen die Reforminitiative am heutigen Mittwoch auf einer Pressekonferenz vor.

„Klima- und Umweltschutz gehören zu den zentralen Themen. Die dringend notwendige ökologische Transformation unserer Wirtschaft muss vorangetrieben werden. Gerade im letzten Jahrzehnt ist das Betriebsverfassungsgesetz hinter die technische, ökologische und gesellschaftliche Entwicklung zurückgefallen. Es braucht einen Modernisierungsschub. Dafür zeigt das Reformkonzept konkrete Ansätze“, so Reiner Hoffmann. Der Vorsitzende des DGB und des Vorstands der Hans-Böckler-Stiftung hat das Projekt der Fachleute initiiert. „Die Maxime dabei: Je größer Veränderungen sind, desto wichtiger ist es, dass sie gemeinsam mit den Menschen umgesetzt werden und nicht über ihre Köpfe hinweg. Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier hat kürzlich gesagt: Transformation wird nur mit Mitbestimmung gelingen. Unser Reformvorschlag kann dabei helfen“, sagt Hoffmann.

Christiane Benner, Zweite Vorsitzende der IG Metall, sagt: „Wir stehen vor großen Herausforderungen. Mitten in der Transformation, in unsicheren Zeiten ist eines offensichtlich: Wir brauchen mehr Mitbestimmung! Betriebsräte müssen die Transformation mitgestalten können, sie müssen Qualifizierung und Beschäftigungssicherung mitbestimmen können und dafür angemessen bezahlt werden. Betriebsratsgründungen dürfen nicht verhindert werden, im Gegenteil, sie müssen erleichtert werden! Betriebliche Mitbestimmung ist ein unschätzbar wertvolles Gut – und unser Reformvorschlag zeigt was es braucht, um Mitbestimmung zukunftsfest zu machen. Nun ist der Gesetzgeber am Zug.“

„Betriebsräte brauchen mehr Beteiligungsrechte, insbesondere beim Einsatz von Datenanalyse sowie Künstlicher Intelligenz, auch durch Möglichkeiten der effektiven Kontrolle“, sagt Christoph Meister, Mitglied im ver.di-Bundesvorstand. „Es ist nicht zeitgemäß, dass Unternehmen oder Religionsgemeinschaften, deren Zielsetzungen karitative, geistig-ideelle oder erzieherische Zwecke sind, nur äußerst eingeschränkt der Mitbestimmung unterliegen. Deshalb ist der so genannte Tendenzschutz abzuschaffen. Immer wieder erleben wir, dass Arbeitgeber Betriebsratsarbeit behindern oder verhindern. Deshalb sind Schwerpunktstaatsanwaltschaften und die Aufwertung der Betriebsratsbehinderung zum Offizialdelikt die richtige Antwort für derartiges Gebaren.“

„Es stärkt die demokratische Gesellschaft, wenn Beschäftigte ihre Interessen vertreten wissen, aber auch ihre Ideen einbringen können“, sagt HSI-Direktorin Johanna Wenckebach. „Das nutzt auch der gesamten Wirtschaft, wie Studien zeigen: Mitbestimmte Betriebe sind wirtschaftlich erfolgreicher. Beispielsweise sind sie produktiver, sie tun mehr für Qualifizierung oder die Vereinbarkeit von Beruf und Familie.“ Trotz einzelner Verbesserungen durch das Betriebsrätemodernisierungsgesetz blieben große Leerstellen. Ein Problem seien zudem zunehmende Umgehungsmöglichkeiten. „Sie sind entstanden durch technische und rechtliche Entwicklungen in einer inzwischen völlig veränderten Arbeitswelt mit ganz neuen Herausforderungen. Die Betriebsverfassung muss auf Globalisierung, Entbetrieblichung und digitale Arbeitsformen reagieren.“

Der Reformvorschlag setzt sechs Schwerpunkte: 1. Neuregelungen, die ermöglichen, mit besseren Mitbestimmungsrechten Umweltschutz und Gleichstellung im Betrieb, inklusive Entgeltgerechtigkeit, voranzubringen. 2. Reformen, um mit mehr Mitbestimmung u.a. bei Weiterbildung und Personalplanung für sichere Beschäftigung in Zeiten von Digitalisierung, ökologischem Umbau der Wirtschaft und weiterer Globalisierung zu sorgen. 3. Mitbestimmung, um Persönlichkeits- und Datenschutz am Arbeitsplatz angesichts völlig neuer digitaler Kontrollpotenziale zu gewährleisten. 4. Reformen, damit betriebliche Mitbestimmung in zunehmend international und hochkomplex organisierten Unternehmen nicht faktisch ausgehebelt werden kann. Ergänzend auch eine Reform des „Tendenzschutzes“, der bislang betriebliche Mitbestimmung u.a. in kirchlichen Einrichtungen und kirchennahen Unternehmen sehr weitgehend ausschließt. 5. Reformen, die Beschäftigten über spezielle Zeitkontingente und bessere Absicherung individueller Rechte zur Meinungsäußerung auch mehr individuelle Mitsprache bei der Arbeit ermöglichen. Dazu gehört auch, Gruppen wie Leiharbeiterinnen und -arbeiter oder arbeitnehmerähnliche Arbeitskräfte besser als bisher in die betriebliche Mitbestimmung einzubeziehen. 6. Reformen, um Betriebsratswahlen zu erleichtern, Arbeitgeberschikanen gegen Betriebsratsgründungen wirksam einen Riegel vorzuschieben und Betriebsräte zu stärken.

Zentrale Neuregelungen im Gesetzesvorschlag:

1. Umwelt, Gleichstellung

Klima- und Umweltschutz sind zentrale Themen unserer Zeit. Um die dringend notwendige ökologische Transformation unserer Wirtschaft voranzubringen, bedürfe es neuer Einflussmöglichkeiten von Beschäftigten bei diesen Themen auch in den Betrieben, betonen die Autorinnen und Autoren des Reformvorschlags.

Ein im Gesetzentwurf vorgesehenes Initiativ- und Mitbestimmungsrecht für Maßnahmen, die geeignet sind, dem Umwelt- und Klimaschutz zu dienen, würde das Wissen der Beschäftigten stärker nutzbar machen. Zum Beispiel könnte der Betriebsrat bei der Wahl einer stärker umweltfreundlichen Produktion mitentscheiden (§ 87 Abs. 1 Nr. 15 im Reformvorschlag). Zudem soll in größeren Betrieben ab 100 Beschäftigten ein Umweltausschuss gegründet werden (§ 28 Abs. 3).

Auch bei einem weiteren zentralen gesellschaftlichen Ziel, der Gleichstellung der Geschlechter, sieht der Gesetzentwurf eine Weiterentwicklung vor. Kernpunkt ist auch hier ein Initiativ- und Mitbestimmungsrecht des Betriebsrats für Maßnahmen zur Herstellung von Entgeltgerechtigkeit (§ 87 Abs. 1 Nr. 10a). Zudem sollen Gleichstellungausschüsse in Betrieben gebildet werden können, und es ist vorgesehen, dass der Arbeitgeber regelmäßig über den Stand der Gleichstellung berichtet (§ 28 Abs. 2; § 43 Abs. 2).

2. Sicherheit im Wandel – Beschäftigungssicherung in der Transformation

Es ist abzusehen, dass sich die Arbeitswelt weiter deutlich verändern wird. Stichworte sind die Notwendigkeit einer ökologischeren Form des Wirtschaftens, die Globalisierung, die fortschreitende Digitalisierung oder der demografische Wandel.

Um dabei zu helfen, Betriebe erfolgreich durch die Transformation zu führen und Arbeitsplätze zu sichern, müssen Betriebsräte nach Analyse der Expertinnen und Experten bei Schlüsselthemen der Transformation initiativ werden können: bei der Weiterbildung, der Beschäftigungssicherung und der Personalplanung. Das bisherige Vorschlags- und Beratungsrecht bei Beschäftigungssicherungsmaßnahmen soll zum Mitbestimmungsrecht ausgebaut werden. Somit kann hier bei einem Dissens eine neutrale Einigungsstelle verbindlich entscheiden (§ 92a Abs. 2).

Die Personalplanung ist nicht nur entscheidend, um Beschäftigung zu sichern, sondern sie ermöglicht auch, gesunde Arbeitsbedingungen in einer digitalisierten Arbeitswelt zu gestalten. Entgrenzung und Verdichtung sind Mega-Themen. Deshalb sieht der Entwurf vor, dass die Personalplanung in Unternehmen mit mehr als 20 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern der Mitbestimmung des Betriebsrats unterliegt (§ 92 Abs. 1). Wenn es um die Eingliederung von Menschen mit Schwerbehinderung, um Maßnahmen zur Durchsetzung der tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter, zur Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit und der Gleichberechtigung ausländischer Beschäftigter im Betrieb geht, soll dies auch in kleineren Unternehmen gelten (§ 92 Abs. 3).

Im Zusammenhang mit dem Betriebsrätemodernisierungsgesetz wurde das sogenannte allgemeine Initiativrecht der Betriebsräte bei der Berufsbildung eingeführt. Allerdings darf bei Meinungsverschiedenheiten zwar eine Einigungsstelle eingeschaltet werden, allerdings ohne Einigungszwang. So bleibe das Initiativrecht ein stumpfes Schwert, warnen die Expertinnen und Experten. Daher ist im Gesetzentwurf ein generelles Initiativ- und Mitbestimmungsrecht bei der Ein- und Durchführung von betrieblichen Weiterbildungsmaßnahmen vorgesehen, das auch über eine Einigungsstelle erzwingbar ist (§ 97 Abs. 2).

Gerade in Zeiten der Transformation ist der Interessenausgleich von nicht zu unterschätzender Wichtigkeit. Er ist das Mittel der Betriebsräte, um vom Arbeitgeber geplante Betriebsänderungen bis hin zu Standortschließungen abzuwenden oder verträglicher zu machen. Daher sieht der Vorschlag für ein modernes Betriebsverfassungsgesetz ebenfalls vor, dass Interessenausgleichsverhandlungen erzwingbar werden und auch überbetriebliche Aspekte zu berücksichtigen sind.

3. Schutz der Persönlichkeit in der Digitalisierung

Die technologische Entwicklung und an den meisten Arbeitsplätzen verbreitete IT-Anwendungen haben ganz neue Kontrollmöglichkeiten für Arbeitgeber geschaffen. So sei es bei vielen Tätigkeiten möglich, praktisch jede Bewegung von Beschäftigten zu erfassen, auch weitverbreitete „alltägliche“ Computerprogramme liefern Daten, mit denen sich Persönlichkeitsdiagramme erstellen lassen. Die Regelungen der Datenschutzgrundverordnung und des Betriebsverfassungsgesetzes zum Schutz der Persönlichkeitsrechte von Beschäftigten reichten angesichts dieser Potenziale bei weitem noch nicht aus, warnen die Fachleute. Das habe auch das Betriebsrätemodernisierungsgesetz nicht geändert.

Daher werden im Gesetzentwurf die zwingenden Mitbestimmungsrechte des Betriebsrats entsprechend ergänzt. So soll der Betriebsrat bei Maßnahmen zum Schutz der Würde und der Persönlichkeitsrechte Einzelner initiativ werden können und mitbestimmen. Gleiches gilt für Maßnahmen des betrieblichen Datenschutzes (§ 87 Abs. 1 Nr. 6a und 6b).

4. Mitsprache in Zeiten der Globalisierung sowie Geltung des Gesetzes auch bei Kirchen

Die Globalisierung der Wirtschaft schreitet stetig voran. Gleiches gilt für die Flexibilisierung der Unternehmens- und Konzernstrukturen. Grenzüberschreitende Strukturen, die in Deutschland immer mehr Beschäftigungsverhältnisse betreffen, verbreiten sich. Geld- und Warenströme überwinden Grenzen – insbesondere innerhalb der EU – problemlos, gleiches gilt für die Beschäftigten im europäischen Binnenmarkt. Das Betriebsverfassungsgesetz ist dagegen weiterhin an nationalstaatliche Grenzen gebunden. Und es gilt selbst im Inland nicht überall, weil beispielsweise im Raum der Kirchen sehr weitgefasste Ausnahmen unter dem Stichwort „Tendenzschutz“ gelten. Diese Rückstände und Lücken soll der Reformentwurf zumindest deutlich verkleinern.

Schon heute ist es möglich, Gremien zu bilden, die ggf. besonderen Unternehmensstrukturen angepasst sind, wenn es der sachgerechten Wahrnehmung der Interessen der Beschäftigten dient. Diese Möglichkeit wird gestärkt und für grenzüberschreitende Interessenvertretungen ausgebaut (§§3, 3a). Der Betriebsbegriff wird angepasst (§ 1). Schließlich wird der Wirtschaftsausschuss auch für Unternehmensbeschäftigte im Ausland geöffnet (§ 107 Abs. 1). Bei Konzernen, deren Spitze im Ausland sitzt, wird die Mitbestimmung auf Konzernebene sichergestellt, wenn keine inländische Teilkonzernspitze besteht (§ 54). Auf diese Weise soll verhindert werden, dass Mitbestimmung leerläuft, weil Betriebsräte auf Seiten des Managements keine Gesprächspartner haben, die wirklich entscheiden können.

Traditionell sind Religionsgemeinschaften weiträumig vom Betriebsverfassungsgesetz ausgenommen. Das betrifft auch Bereiche, in denen sie als „normale“ Arbeitgeber wirken, beispielsweise die konfessionellen Wohlfahrtsverbände. Diesen breiten generellen „Tendenzschutz“ soll es nach dem Reformvorschlag in der bisherigen Form nicht mehr geben. Das Gesetz soll damit auch auf Religionsgemeinschaften Anwendung finden, jedoch ohne Mitbestimmungsrechte im Zusammenhang mit verkündungsnahen Tätigkeiten (§ 118).

5. Einbeziehung von Arbeitnehmerähnlichen und Leiharbeitenden, Stärkung der individuellen Rechte

Um alle schutzbedürftigen Beschäftigtengruppen repräsentieren und Rechte effektiv durchsetzen zu können, wird im Reformvorschlag der betriebsverfassungsrechtliche Arbeitnehmerbegriff dahingehend erweitert, dass Arbeitnehmerähnliche und Leiharbeitende einbezogen werden.

Um den Beschäftigten Demokratie im Betrieb zu ermöglichen, braucht es nach Analyse der Fachleute mehr Zeit: Um Ideen zu den eigenen Arbeitsbedingungen oder auch aktuelle gesellschaftliche Themen miteinander zu erörtern. Vorgeschlagen wird eine sogenannte Demokratiezeit. Eine Stunde pro Woche sollen die Beschäftigten von der Arbeit freigestellt werden, um ihre Beteiligungsrechte wahrnehmen zu können (§ 81 Abs. 5). Zudem wird die Meinungsfreiheit der Beschäftigten gestärkt, indem klargestellt wird, dass sie auch außerhalb des Betriebes zu betrieblichen Fragen Stellung nehmen dürfen (§ 82a), und ihr Beschwerderecht gestärkt.

Ein Aufhebungsvertrag soll schließlich unwirksam sein, wenn der Betriebsrat vor dessen Abschluss nicht unterrichtet oder der/die Beschäftigte nicht auf das Recht zur Hinzuziehung eines Mitglieds des Betriebsrats hingewiesen wurde. (§ 102 Abs. 8)

6. Betriebsratsgründungen erleichtern und Gremien stärken

„Union Busting“ zu verhindern, ist ein wichtiges Anliegen der Fachleute. Darüber hinaus halten sie es auch für absolut notwendig, die Gründung von Betriebsräten zu erleichtern.

Schon im Koalitionsvertrag der Ampel-Koalition ist vorgesehen, dass die Behinderung von Wahl oder Arbeit von Betriebsräten über eine Einstufung als Offizialdelikt nachhaltiger unterbunden werden soll. Der Reform-Gesetzentwurf macht einen konkreten Vorschlag für eine entsprechend geänderte Regelung (§ 119).

Auch beim Kündigungsschutz insgesamt wird nachgefasst und Lücken des Betriebsrätemodernisierungsgesetzes geschlossen. Ein häufiges Problem ist die fristlose Kündigung von Initiatorinnen und Initiatoren einer Betriebsratswahl, die der Arbeitgeber unter einem Vorwand ausspricht, wenn er die Betriebsratswahl verhindern will. Hier ist im Reformvorschlag vorgesehen, dass in solchen Fällen eine vorhergehende Bestätigung durch das Arbeitsgericht erforderlich ist.

Auch befristet Beschäftigte und arbeitnehmerähnliche Personen sollen besser geschützt werden, um der häufig bestehenden Angst dieser Beschäftigtengruppen entgegenzuwirken, im Betriebsrat aktiv zu sein. Zudem wird der Schutz von Betriebsratsmitgliedern auch auf Beschäftigte im dualen Studium ausgedehnt.

Als erster Schritt, um die Gründung von Betriebsräten generell zu erleichtern, sind laut Reformvorschlag in betriebsratslosen Betrieben einmal im Jahr Versammlungen vorgesehen, in denen über die Möglichkeit einer Betriebsratswahl informiert wird. Dazu können (sofern vorhanden) Gesamt- oder Konzernbetriebsrat einladen oder auch eine im Betrieb vertretene Gewerkschaft. Wenn sie es nicht tun, muss der Arbeitgeber diese Versammlungen abhalten und die Gewerkschaft dazu einladen.

Daneben sind Regelungen zur einfacheren Bestellung des Wahlvorstandes durch die im Betrieb vertretene Gewerkschaft vorgesehen. Der Wahlvorstand kann gegebenenfalls auch nur aus den Mitgliedern der im Betrieb vertretenen Gewerkschaft bestehen.

Für eine angemessene Vergütung von Betriebsratsmitgliedern macht der Entwurf einen Vorschlag, der besser als bisher Qualifikationen und Erfahrungen berücksichtigt, die im Zuge der Amtsausübung erworben werden.

Mitglieder der Expertengruppe und Autorinnen und Autoren des Gesetzentwurfs sind: Antonius Allgaier, Hauptabteilungsleiter Politik & Grundsatzfragen, IG BAU; Dr. Michael Bolte, Abteilung Grundsatzangelegenheiten und Gesellschaftspolitik, DGB; Rudolf Buschmann, Gewerkschaftliches Centrum für Revision und Europäisches Recht; Prof. Dr. Wolfgang Däubler, Universität Bremen; Prof. Dr. Olaf Deinert, Georg-August-Universität Göttingen; Verena zu Dohna, Ressortleiterin Betriebsverfassung und Mitbestimmungspolitik, IG Metall; Isabel Eder, Leiterin der Abteilung Mitbestimmung/Betriebsverfassung, IGBCE; Micha Heilmann, Leiter der Rechtsabteilung a. D., NGG und Rechtsanwalt; Kerstin Jerchel, Leiterin des Ressorts Mitbestimmung, ver.di; Micha Klapp, Leiterin der Abteilung Recht, DGB; Dr. Thomas Klebe, Wissenschaftlicher Berater des Hugo-Sinzheimer-Instituts der Hans-Böckler-Stiftung und Rechtsanwalt (Leitung der Arbeitsgruppe); Dr. Johanna Wenckebach, Wissenschaftliche Direktorin des Hugo-Sinzheimer-Instituts der Hans-Böckler-Stiftung.

Weitere Informationen:

Antonius Allgaier, Dr. Michael Bolte, Rudolf Buschmann, Prof. Dr. Wolfgang Däubler, Prof. Dr. Olaf Deinert, Verena zu Dohna, Isabel Eder, Micha Heilmann, Kerstin Jerchel, Micha Klapp, Dr. Thomas Klebe, Dr. Johanna Wenckebach: Betriebliche Mitbestimmung für das 21. Jahrhundert. Gesetzentwurf für ein modernes Betriebsverfassungsgesetz. Arbeit und Recht, Sonderausgabe April 2022.

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