Wer ist ein Flüchtling? Rechtliche Definitionen und historische Kontexte

So entstehen Debatten über die Beweggründe für Migration und ihre unterschiedliche normative Bewertung, der Begriff des Flüchtlings wird hier zur umkämpften Kategorie der Schutzberechtigten gegenüber denjenigen, denen kein Schutz zusteht. Umgekehrt wird teilweise gefordert, die Bezeichnung „Flüchtlinge“ gänzlich zu vermeiden, weil sie eine einseitige Kategorisierung durch den Staat erlaube, welche der Vielschichtigkeit von Flucht- und Migrationsgründen nicht gerecht wird.¹

Der Begriff „Flüchtling“ ist also komplex. Es greift daher auch zu kurz, wenn auf rechtliche Definitionen des Flüchtlings verwiesen wird, um die Frage zu lösen. Wie das Recht den Flüchtling definiert, ist für die Praxis des Schutzes äußerst relevant, aber es ersetzt nicht die sonstigen Überlegungen, sondern baut gerade auf diesen auf. Das wird deutlich, wenn wir uns zunächst ansehen, wie der Begriff des Flüchtlings als Begleiterscheinung der territorialstaatlichen Ordnung aufkam: Während es das Konzept des Asyls bereits in der Antike gab, entsteht der Begriff des Flüchtlings im modernen Sinne erst im 17. Jahrhundert.² Es ist die Zeit, in der sich in Europa die politische Ordnung grundlegend ändert: Die Westfälischen Friedensverträge von 1648 markieren den Übergang von einer durch religiöse Zugehörigkeit gegliederten Ordnung zu einem System souveräner Territorialstaaten. Dass das Konzept des Flüchtlings parallel zu dieser Entwicklung an Bedeutung gewinnt, ist nicht verwunderlich: Von Flüchtlingen zu sprechen, wird notwendig, wenn territoriale Grenzen zugleich politische Zugehörigkeit begrenzen und man sich nicht an einem beliebigen Ort niederlassen kann.

Der Flüchtling ist in der Ordnung von Territorialstaaten also ein Konzept der Ausnahme: während Staaten grundsätzlich gänzlich frei sind über Grenzen und Einwanderung zu entscheiden, steht die Figur des Flüchtlings für eine Person, die keinen anderen Ausweg hat und daher aufzunehmen ist. In diesem Sinne steht das Recht des Flüchtlings, an der Grenze nicht abgewiesen zu werden, bei Immanuel Kant für das eine weltbürgerliche Recht.³ Das bildet freilich keinen durchsetzbaren Anspruch, sondern verkörpert eher eine Idee, die dem Begriff des Flüchtlings anhängt: Dass es hier um Nicht-Staatsbürger geht, denen der Staat dennoch ein Minimum an Solidarität schuldet. Wenn sich zu Beginn des 20. Jahrhunderts das Flüchtlingsrecht entwickelt, finden wir eine Formulierung wieder, die sehr nahe an Kants „weltbürgerlichem Recht“ liegt: Das Prinzip des Non-Refoulement, wonach Staaten Flüchtlinge nicht an der Grenze zurückweisen dürfen, wenn dadurch ihr Leben oder ihre Freiheit bedroht ist.⁴

Schwieriger ist es jedoch, im Recht festzulegen, wer als Flüchtling gelten soll. Die ersten internationalen Abkommen zum Flüchtlingsschutz bezogen sich zunächst auf konkrete Personengruppen.⁵ Die 1951 beschlossene Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) formulierte dann die erste abstrakte Definition des Flüchtlings: Als einer Person, die sich „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung“ außerhalb ihres Herkunftslandes befindet und nicht zurückkehren kann.⁶ Diese Definition ist bis heute zentral, sie bestimmt das internationale Flüchtlingsrecht und fand Eingang in zahlreiche regionale und nationale Regelungen.⁷

Andererseits haben sich die Formen und Regionen von Flucht seit 1951 erheblich verändert. So enthält denn auch die Flüchtlingskonvention der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) von 1969 eine breitere Definitionen des Flüchtlings, die zusätzlich zur GFK-Definition Personen einschließt, die „aufgrund von äußerer Aggression, Okkupation, ausländischer Vorherrschaft oder Ereignissen, die ernsthaft die öffentliche Ordnung stören“ geflohen sind.⁸ Die für lateinamerikanische Staaten relevante Cartagena-Erklärung von 1984 nimmt diese Definition auf und verweist zudem auf „massive Menschenrechtsverletzungen“ als mögliche Gründe von Flucht.⁹ Auch der UN-Hochkommissar für Flüchtlinge (UNHCR) ist heute mit einem deutlich breiteren Personenkreis befasst als den unter der GFK als Flüchtlinge definierten Personen. In der Europäischen Gesetzgebung wiederum, ebenso wie in vielen weiteren Staaten des Globalen Nordens, bleibt der Begriff des Flüchtlings an die Definition der GFK gebunden. Für den zusätzlichen Schutzbedarf wurde in der EU beispielsweise die Kategorie des „subsidiären Schutzes“ eingeführt.¹⁰

Spielt die Bezeichnung eine Rolle? Nach den anfänglichen Überlegungen zu den verschiedenen Dimensionen des Flüchtlingsbegriffs liegt die Antwort nahe: ja, die Bezeichnung spielt eine Rolle. Mit der Bezeichnung „Flüchtling“ geht mehr einher als der konkrete rechtliche Anspruch auf Schutz. Daraus folgt zweierlei: Zum einen weist uns die unterschiedliche „Politik der Bezeichnungen“ darauf hin, dass im Flüchtlingsschutz Nord-Süd-Unterschiede eine erhebliche Rolle spielen. Das äußert sich nicht nur im Ringen um internationale Verantwortungsteilung,¹¹ sondern eben auch im Ringen um Begriffe. Zum anderen macht es deutlich, dass wir uns in Diskussionen darüber, wem Schutz gebührt, nicht mit dem Verweis auf die rechtliche Definition von Flüchtlingen abspeisen lassen sollten. Die rechtlichen Garantien sind wichtig, aber die Frage, wie weit die Solidaritätspflicht des Staates gegenüber Fremden reicht, muss immer wieder neu gestellt und beantwortet werden.

1. Vgl. die Forderungen im Kontext der Flüchtlingsbewegung auf und um den Oranienburger Platz in Berlin, http://oplatz.net. Daneben wird spezifisch im Deutschen der Ausdruck „Flüchtling“ teilweise für seine Verkleinerungsendung kritisiert, und stattdessen von „Geflüchteten“ gesprochen.
2. Die Flucht von Hugenotten aus Frankreich wird regelmäßig als das erste Ereignis von Flüchtlingen im modernen Sinne beschrieben, Patricia Tuitt, Rethinking the Refugee Concept, in: Frances Nicholson/Patrick Twomey (Hrsg.), Refugee Rights and Realities 1999, S. 108. Philip Marfleet, Refugees and History: Why we must address the past, 26 Refugee Survey Quarterly (2007) 3, S. 136, 140.
3. Immanuel Kant, Zum Ewigen Frieden: Ein philosophischer Entwurf, 1795, Dritter Definitivartikel.
4. Hier verkürzt wiedergegeben, das Prinzip findet sich heute u.a. in Art. 33 Abs. 1 GFK.
5. Vgl. Art. 1 des Abkommens über den internationalen Status von Flüchtlingen von 1933, welcher russische und armenische Flüchtlinge nennt.
6. Hier in verkürzter Form, mit weiteren Qualifikationen und Ausnahmen Art. 1 A Abs. 2 GFK. Ursprünglich war die Definition auf Flucht infolge von Ereignissen vor 1951 beschränkt, d.h. wesentlich auf den Zweiten Weltkrieg bezogen. Mit dem Protokoll von 1967 wurde die Flüchtlingsdefinition universell anwendbar.
7. Vgl. Art. 2 d, Art. 9 ff. der EU-Qualifikationsrichtlinie oder §101 (a) (42) 8 U.S.C. (US Immigration and Nationality Act).
8. Art. 1 Abs. 2 der OAU-Konvention vom 10. September 1969.
9. Cartagena-Erklärung zu Flüchtlingen, 22. November 1984, Section III Conclusion 3.
10. Vgl. Art. 2 f, Art. 18 ff. der EU-Qualifikationsrichtlinie.
11. Laut UNHCR werden 86 % der Flüchtlinge weltweit in Ländern des Globalen Südens aufgenommen, vgl. UNHCR, Facts and Figures about Refugees, http://www.unhcr.org.uk/about-us/key-facts-and-figures.html.